平定大小和卓叛乱、彻底统一天山南北后，乾隆帝以“长治久安”为核心，力排众议推行西域治理新政，其中最具里程碑意义的举措，便是设立伊犁将军，统辖整个新疆地区。这一决策打破了此前西域“分而治之”的松散格局，结束了历代王朝对西域“羁縻而治”的局限，建立起中央政府对新疆地区直接、有效的军政管辖体系，将新疆正式纳入大清版图的核心治理范畴，为新疆的稳定、发展与民族融合，奠定了延续百年的制度根基，也成为康乾盛世“拓土开疆、守土安边”的标志性政绩。
一、建制背景：从“羁縻”到“直管”的必然抉择
自西汉张骞出使西域以来，历代王朝对西域的治理多采用“羁縻之策”——承认当地贵族的统治地位，通过册封、赏赐等方式维系隶属关系，中央政府不直接介入地方行政与军事管理。这种模式虽能暂时维持和平，却始终存在“尾大不掉”的隐患，一旦中央势力衰弱，西域便极易陷入割据动荡。康熙、雍正两朝，清廷虽逐步加强对西域的管控，平定准噶尔部叛乱、扶持回部亲清势力，但仍未建立统一的军政管辖体系，天山南北分属不同的行政机构，军事部署分散，地方势力依旧拥有较大自主权，大小和卓叛乱的爆发，便是这种松散治理模式弊端的集中体现。
乾隆帝平定大小和卓叛乱后，深刻认识到：“西域之地，幅员辽阔，民族众多，若不设统一军政机构，不派重兵驻守，不立完善制度，恐再生叛乱，重蹈覆辙。”彼时的新疆，面临着三重亟待解决的难题：其一，军事防御薄弱，天山南北虽有清军驻守，但兵力分散，缺乏统一指挥，难以应对中亚各国的觊觎与内部残余势力的反扑；其二，行政体系混乱，天山北路由陕甘总督间接管辖，天山南路由喀什噶尔参赞大臣分管，各城阿奇木伯克（回部地方官）权力过大，行政命令难以统一推行；其三，民族矛盾复杂，维吾尔族、汉族、蒙古族、回族等多民族聚居，宗教信仰各异，若缺乏统一的治理与协调，极易引发民族冲突。
此外，新疆作为连接中原与中亚的战略要地，既是大清西北边防的屏障，也是丝绸之路的核心枢纽，其稳定直接关系到国家领土完整、边防安全与中外贸易畅通。乾隆帝明白，要彻底解决西域的治理难题，必须摒弃传统的“羁縻之策”，建立一套“中央直管、军政合一、统一高效”的管辖体系，而设立一个统辖全疆的最高军政机构，任命一位权威卓着的大臣坐镇，成为必然抉择。
经过与张廷玉、鄂尔泰、兆惠等重臣的反复商议，乾隆帝最终决定：在新疆伊犁设立最高军政机构，任命伊犁将军为统辖全疆的最高长官，总揽新疆的军事、行政、司法、经济等一切大权，实现“中央集权、统一管辖”，彻底将新疆纳入大清的核心治理体系。这一决策，不仅是对历代西域治理模式的重大革新，更是清廷“守土安边”治国理念的生动实践——从“间接管控”到“直接治理”，从“分而治之”到“统一建制”，新疆从此真正成为大清领土不可分割的一部分。
二、建制细节：伊犁将军的职权、辖域与属官体系
乾隆二十七年（1762年），乾隆帝正式下旨，设立伊犁将军，全称为“总统伊犁等处将军”，以伊犁惠远城为治所（今新疆霍城县境内），作为新疆的政治、军事、文化中心。伊犁之所以被选为治所，既因其地处天山南北的中心地带，交通便利，便于统筹全疆事务；也因其水草丰美、土地肥沃，适合驻军屯田，能够为清军提供充足的粮草保障；更因其战略地位险要，东可掌控天山南路，西可抵御中亚各国入侵，是镇守新疆的“咽喉之地”。
伊犁将军的核心职权
伊犁将军作为新疆的最高军政长官，职权涵盖军事、行政、司法、经济、民族事务等各个领域，堪称“新疆的总督兼总司令”，其核心职权主要包括四大方面：
其一，军事统领权。伊犁将军统辖全疆所有清军，包括八旗军、绿营军、回部义勇军等，总兵力约两万余人。负责全疆的边防防御、军队训练、兵力部署，有权调动各地驻军，平定内部叛乱、抵御外部入侵；同时，掌管全疆的军屯事务，组织清军士兵开垦土地、种植粮食，实现“军粮自给”，减少后勤保障压力。例如，伊犁将军可直接调遣乌鲁木齐、喀什噶尔、阿克苏等地的驻军，前往边境巡查或镇压叛乱，无需经过中央政府的额外批准，确保军事行动的高效性。
其二，行政管辖权。伊犁将军统辖全疆的行政事务，管辖天山南北的所有府、州、厅、县与回部城邦，有权任免、考核全疆各级官员（除阿奇木伯克等回部地方官需上报朝廷批准外）；负责推行中央政府的各项政策，包括赋税征收、水利建设、农业发展、文化教育等；统一协调各地行政机构的运作，避免政令不一、推诿扯皮。例如，中央推行的“摊丁入亩”“减免赋税”等政策，均由伊犁将军统筹安排，在全疆范围内推行。
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