雍正二年夏，京城的暑气已浓，养心殿内却气氛凝重。雍正帝胤禛手中捏着一份来自山西百姓的匿名诉状，上面字字泣血：“州县官吏征收钱粮，每两正税加征火耗三钱乃至五钱，名为弥补熔铸损耗，实则中饱私囊，百姓一年辛劳所得，尽被盘剥，卖儿鬻女者比比皆是……”
“火耗”，本是明清时期田赋征收中，官府将百姓缴纳的碎银熔铸成元宝时产生的自然损耗，按惯例由百姓承担。但到了康熙末年，吏治松弛，官员们将火耗作为敛财工具，随意加征，火耗比例竟高达三四成，甚至五成，成为压在百姓身上的一座沉重大山。雍正将诉状重重拍在案上，眼中怒火熊熊：“火耗滥征，民不聊生，吏治腐败，皆由此起！此弊不除，大清江山难安！”
次日朝会，雍正开门见山：“众卿，火耗滥征之弊，已到了不得不革的地步！朕意已决，推行‘火耗归公’——今后各地火耗，由官府统一核定征收比例，全部上缴国库，严禁官员私分；同时，从归公的火耗中提取一部分，作为‘养廉银’，发放给各级官员，弥补其俸禄不足，杜绝贪污之源。”
此言一出，朝堂哗然。反对之声立刻响起，吏部尚书隆科多出列道：“陛下，火耗私分，乃历代相沿之惯例，官员俸禄微薄，全靠火耗补贴家用。若火耗归公，又无养廉银之实，恐官员心生不满，滋生事端。”
“隆科多所言差矣！”户部尚书蒋廷锡反驳道，“正是因为火耗无定数，才导致官员肆意加征，中饱私囊。火耗归公，核定比例，可还百姓公道；养廉银足额发放，可安官员之心，实乃两全之策。”
雍正目光扫过众臣，语气坚定：“朕意已决，无需再议！即日起，先在山西、河南、直隶三省试点，由诺敏、田文镜、李维钧分别主持，摸索经验，再向全国推广。凡阻挠改革者，无论何人，一律以抗旨论处！”
试点令下，山西成为首个“吃螃蟹”的省份。山西巡抚诺敏接到旨意后，却犯了难——他深知，山西各级官员早已习惯了火耗私分，要让他们将口中的“肥肉”吐出来，难度极大。他一面下旨核定火耗比例，规定山西火耗统一按每两正税加征一钱五分征收，一面派人安抚各级官员，承诺养廉银将足额发放。
可政令刚下，便遭遇阻力。太原知府刘世明暗中串联各州知县，以“俸禄微薄，难以度日”为由，消极抵抗，甚至故意拖延钱粮征收，企图逼迫诺敏收回成命。诺敏见状，心中焦急，连忙上书雍正，请求支持。
雍正接到奏报后，当即下旨：“刘世明等人，借故阻挠火耗归公，实乃贪赃枉法之徒！着诺敏将刘世明革职拿问，押解至京，交三法司会审，严惩不贷！”
旨意传到山西，刘世明等人惊恐万分，其他官员也吓得噤若寒蝉。诺敏趁机雷厉风行地推行改革，核定火耗比例，规范征收流程，将征收的火耗全部上缴国库。同时，根据雍正的旨意，按照官员品级、辖区繁简，制定了详细的养廉银标准：山西巡抚每年养廉银两万两，布政使一万五千两，按察使一万两，知府五千两，知县一千两至两千两不等。
养廉银的数额，远超官员的正俸——当时，山西巡抚正俸每年仅一百五十五两，养廉银竟是正俸的一百三十多倍。官员们拿到足额的养廉银后，心中的不满渐渐消散，开始积极配合火耗归公改革。
太原县知县张秉德，以前每年靠滥征火耗可得白银五千两，火耗归公后，虽然不能再随意敛财，但每年能拿到一千五百两养廉银，足以维持一家体面生活，还不用担惊受怕。他感慨道：“以前靠火耗敛财，日夜提心吊胆，生怕被人参劾；如今火耗归公，养廉银足额发放，既能安心做官，又能为百姓办事，这才是为官之道啊！”
百姓们更是感受到了改革的红利。太原府百姓王二，家中有三亩薄田，每年缴纳正税白银三两，以前要额外缴纳火耗一两五钱，如今只需缴纳四钱五分，负担减轻了七成多。他拿着少缴的银子，买了一头耕牛，激动地对乡邻说：“以前每年缴完火耗，家里就揭不开锅了，现在好了，不仅能吃饱饭，还能买牛种地，这都是皇上的恩典啊！”
山西试点成功，河南、直隶紧随其后。河南巡抚田文镜，以严厉着称，推行火耗归公时，遇到的阻力更大。河南一些官员不仅消极抵抗，还散布谣言，称“火耗归公是官府巧立名目，加重百姓负担”。田文镜见状，一面派人严查造谣者，将为首的开封府同知革职流放，一面深入民间，宣传火耗归公的好处。他规定河南火耗按每两正税加征一钱二分征收，养廉银标准参照山西执行。
在田文镜的铁腕推行下，河南的火耗归公改革也顺利展开。以前，河南百姓缴纳钱粮时，官员们层层盘剥，火耗加征无度，如今火耗比例固定，征收流程规范，百姓负担大幅减轻，民心大悦。
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